ნანახია: 1309

საქართველოში ადგილობრივ თვითმმართველობას არც თუ ისე ხანგრძლივი ისტორია გააჩნია. პირველად დეცენტრალიზაციის პროცესი და ადგილობრივი თვითმმართველობის დამკვიდრების მცდელობა 1991 წელს იყო, როცა ჩატარდა პირველი ადგილობრივი არჩევნები. სამწუხაროდ, მაშინ არჩეულმა ადგილობრივმა ორგანოებმა ვერ იფუნქციონირა, ქვეყანაში შექმნილი მძიმე სოციალურ-პოლიტიკური პრობლემების ფონზე. ამას შემდეგ მოჰყვა 1995 წელს მიღებული საქართველოს კონსტიტუცია, რომლითაც საბოლოოდ მოხდა ადგილობრივი თვითმმართველობების დეკლარირება და 1998 წელს არჩეული იქნა ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოები საქართველოს სოფლებში, თემებში, დაბებსა და ქალაქებში. რეალურად ეს გახლდათ პირველი ეტაპი ადგილობრივი თვითმმართველობების ამუშავებისა. მართალია ამ ფუნქციონირებას თან ახლდა უამრავი პრობლემა, როგორც ინსტიტუციონალური მოწყობის თვალსაზრისით, ასევე საკანონმდებლო თუ სხვა სახის ხელშემშლელი გარემოებების გათვალისწინებით, მაგრამ მთავარი იყო ის ფაქტორი, რომ რეალურად იწყებდა ფუნქციონირებას ადგილობრივი თვითმმართველობა. მოსახლეობაში ყალიბდებოდა ადგილობრივი მმართველობასთან თანამშრომლობის ტრადიცია, რაც აქამდე სრულიად უცხო ხილი იყო მათთვის.
საქართველოში ადგილობრივი თვითმმართველობის განვითარების ისტორიაში თავისთავად მნიშვნელოვანი ეტაპი იყო 2004 წლის 26 ოქტომბერს "ადგილობრივი თვითმმარველობის შესახებ" ევროპული ქარტიის რატიფიცირება, რომელსაც უფრო უნდა გაემყარებინა ის პრინციპები და ხედვა, რასაც ემსახურება ადგილობრივი თვითმმართველობა და რაშიც გამოიხტება მისი დეფინიცია. მაგრამ, სამწუხაროდ, მოვლენები ასე არ განვითარდა. საქართველოში ამ დროისთვის განსხვავებულმა პოლიტიკურმა ვითარებამ იწყო ფორმულირება. საუბარია 2004 წლის ბოლოდან მოყოლებული შემდგომ პერიოდზე, რამაც შესაბამისი ასახვა ჰპოვა ქვეყნის ახალ ორგანულ კანონზე "ადგილობრივი თვითმმართველობების შესახებ". გამალებული დიალოგებისა და დისკუსიების ფონზე ქვეყანაში მმართველობის დეცენტრალიზაციის მნიშვნელობაზე დემოკრატიზაციის პროცესში, რომელშიც ჩართული იყო როგორც ქართული ოფიციალური თუ არაოფიციალური მხარე, ასევე სხვადასხვა საერთაშორისო ორგანიზაციების წარმომადგენლები. საქართველოს პარლამენტმა მიიღო კანონი, რომელმაც საერთოდ მოშალა ადგილობრივი თვითმმართველობა საქართველოში. 2006 წელს ამოქმედებული ორგანული კანონი "ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ", რომელიც დღესაც მოქმედებს, გახლდათ მთავარი დამანგრეველი დარტყმა დეცენტრალიზაციის იმ პატარა მაჩვენებლისა, რომელიც 1998 წლიდან 2006 წლამდე ყალიბდებოდა. ეს კანონი იყო პირდაპირი განაცხადი ქვეყანაში ცენტრალიზებული მმართველობის დამყარებისა. ფაქტიურად, კანონის მიხედვით, შეიქმნა გამსხვილებების შედეგად რაიონების დონეზე მუნიციპალური ორგანოები, რომლებიც ამოეფარა ადგილობრივი თვითმმართველობის სახელს, სინამდვილეში კი წარმოადგენს ყოფილი რაიკომების ტიპურ მოდელს, რომლებიც იმართებოდა ცენტრის მიერ და იყო მისი ტერიტორიული მმართველობითი ქვესტრუქტურული ორგანო.
აღსანიშნავია ის გარემოება, რომ 2006 წელს განხორციელებული რეფორმა გამართლებული იყო შემდეგი ორი არგუმენტით: პირველი გახლდათ ის, რომ ადგილობრივი თვითმმართველობები არ იყვნენ თვითკმარნი, რაც გულისხმობს, რომ მათი შემოსავლები ვერ ჰყოფნიდა მათსავე ექსკლუზიური უფლებამოსილებების დაფინანსებას და მეორე, რომ ასეთ დაბალ დონეებზე ადგილობრივ თვითმმართველ ორგანოებს ჰქონდათ კვალიფიცირებული კადრების პრობლემა. გატარებული რეფორმის შედეგად ვერ იქნა გამოსწორებული ზემოთ დასახელებული ვერც ერთი პრობლემა. უფრო კონკრეტულად კი რეფორმის ფარგლებში გამსხვილებების შედეგად შექმნილ 64 მუნიციპალიტეტიდან და 5 თვითმმართველი ქალაქიდან ვერც ერთი ვერ გახდა თვითკმარი, უკლებლივ ყველა მათგანი დაფინანსებას იღებს ცენტრალური ბიუჯეტიდან გამოთანაბრებითი ტრანსფერის სახით. ხოლო რაც შეეხება მეორე პრობლემას, ეს საკითხი ისე მწვავედ დგას, რომ ის 2009-2012 წლებისთვის მმართველობის სისტემის დეცენტრალიზაციის ეროვნულ სტრატეგიის პროექტში ერთ-ერთ ძირითად საკითხს წარმოადგენს.
სწორედ ამ სტარტეგიის პროექტი გახდა მიზეზი, ძვირფასო მკითხველნო, წინამდებარე წერილის დაწერისა. მინდა საქმის კურსში ჩაგაყენოთ იმ სტრატეგიის პროექტის შესახებ, რომლის ინიცირებაც საქართველოს პარლამენტში მიმდინარე წლის 1 ივნისს მოხდება, და რომელსაც შესაბამისად ძალიან მალე აქცევენ სამოქმედო გეგმად 2009-2012 წლებისთვის.
აღნიშნული სტრატეგიის პროექტი შემუშავებული გახლავთ ეფექტიანი მმართველობის სისტემის და ტერიტორიული მოწყობის რეფორმის ცენტრის მიერ გაეროს განვითარების პროგრამის (UNDP) დეცენტრალიზაციის რეფორმის ხელშეწყობის პროექტის ფარგლებში. თუ რამდენად გახლავთ ეს დოკუმენტი დეცენტრალიზაციის ხელშემწყობი, მკითხველმა თავად განსაჯოს წერილის ბოლოს.
მმართველობითი სისტემის დეცენტრალიზაციის ეროვნული სტრატეგიის პროექტში საუბარია სახელმწიფო პოლიტიკის 10 მიმართულებაზე. მაგრამ ამათგან საყურადღებოა მხოლოდ პირველი ორი, დანარჩენში დაზუსტებულია ის ტექნიკური დეტალები, რაც ხელს შეუწყობს სახეცვლილი ორგანოების გამართულ ფუნქციონირებას.
პირველი და მნიშვნელოვანი გახლავთ ის, რომ სტრატეგია მიზნად ისახავს ადგილობრივი თვითმმართველობის ინსტიტუციური მოდელის შეცვლას. საქმე იმაში გახლავთ, რომ ინსტიტუციური მოდელი ერთ-ერთი იმათგანია მცირეთაგან, რითაც დღეს მოქმედი ადგილობრივი თვითმართველობა და ქარტიის პრინციპები დოკუმენტალური თვალსაზრისით შესაბამისობაში არიან. ანუ თუ 2006 წლის რეფორმის შედეგად შინაარსობრივად დავშორდით ევროპის ქვეყნების გამოცდილებას და შევქმენით რაღაც ბუტაფორიული ორგანიზაციული წარმონაქმნი, რომელიც მხოლოდ ინსტიტუციური მოდელით თუ ჰგავდა ადგილობრივ თვითმმართველობას, ახლა, სტრატეგიის მიხედვით, ეს `წინააღმდეგობაც~ აღარ იარსებებს. მკითხველისათვის უფრო ნათელი რომ გახდეს რაზეა საუბარი, განვმარტოთ, რომ დღეს-დღეობით მოქმედი კანონმდელობის შესაბამისად არსებობს ადგილობრივი მმართველობის ორი შტო -წარმომადგენლობითი ორგანო – საკრებულო, რომელსაც ირჩევს ხალხი, და აღმასრულებელი ორგანო. კანონის მიხედვით, საკრებულო არის ერთადერთი ორგანო, რომელიც უფლებამოსილია მიიღოს გადაწყვეტილებები, მოახდინოს ადგილობრივი პოლიტიკის ფორმულირება და შეიმუშავოს ადგილობრივი სოციალურ-ეკონომიკური განვითარების გეგმა, მოახდინოს აღმასრულებელი ფრთის სტრუქტურული ფორმულირება და განახორციელოს მის საქმიანობაზე კონტროლი. სტრატეგიის პროექტის ავტორებს კი განსხვავებული ხედვები ჩამოუყალიბდათ, რომლის მიხედვით უმჯობესი იქნება, თუ აღმასრულებელ ორგანოს და საკრებულოს ერთი ხელმძღვანელი პირი ეყოლება, ამით თურმე დაძლეული იქნება ის სირთულეები, რაც დღეს არსებობს, ანუ კადრების არაკვალიფიციურობის გამო, რომ საკრებულოს და აღმასრულებელ ორგანოებს დამოუკიდებელ ორგანოებად წარმოუდგენიათ თავი და არა ერთი მმართველობითი სისტემის ორ განშტოებად. ეს გახლავთ სრული აფსურდი, რადგან ჯერ ერთი, რომ თუ ერთი პირი იქნება ორივე ორგანოს ხელმძღვანელი ამით მისი კვალიფიკაცია არ ამაღლდება და მეორე, როგორ შეიძლება ქეყნის ადგილორივი თვითმმართველობების ინსტიტუციური მოწყობის მოდელი მორგებული იყოს კონკრეტულ "არაკვალიფიცირებულ" კადრებზე? მაგრამ აქ სულ სხვა მოვლენასთან გვაქვს საქმე. საუბარია ქვეყანაში მმართველობითი სისტემის კიდევ უფრო ვერტიკალურ ცენტრალიზებაზე. ამ მთავარი ფარული მიზნის მისაღწევად სტრატეგიის პროექტში დევს ასევე მეორე მუხლი, ეს გახლავთ გუბერნატორებისთის უფლება-მოსილებათა გაფართოება, კომპეტენციათა უფრო ფართო წრე. რადგან ვაითუ რომელიმე "რაიკომის პირველი მდივანი" არც თუ ისე დამჯერე აღმოჩნდა, ან განაწყენდა ხელისუფალზე, ადგილზევე ჰყავდეს დამსჯელი-ზედამხედველი. სხვა მხრივ მართლაც რომ წარმოუდგენელი და დაუსაბუთებელია, რითაა განპირობებული გუბერნატორისათვის კომპეტენციების გაზრდა, თავად სტრატეგიის პროექტში ნათქვამია, რომ საჭიროა გუბერნატორებისთვის უფლებამოსილებათა არეალის გაფართოება, მაგრამ რითაა განპირობებული ეს საჭიროება ან რას მოემსახურება იგი, არაფერია ნათქვამი. ვფიქრობ, არაფერია სათქმელი, რადგან ყველაფერი თავისთავადაც ნათელია.